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    行政任务视角下的行政组织法学理革新
    作者贾圣真  
        摘要:  行政组织法理论需要回应现代行政任务的变迁将行政任务视角引入行政组织法研究有两方面理由在现实层面行政任务决定着行政组织的设置规模和结构形态行政组织是行政任务完成的结构性前提在规范层面宪法中精简效率原则对行政组织的建构具有一般性的指导和约束作用行政管理法的规定为具体领域内的组织建构提供个别的指引任务视角的引入可以使行政组织合法性的内涵更为丰富和灵活拓展行政组织法的研究对象关注规范理论功能理论框架从而实现行政组织法的理论范式革新
        关键词:  行政组织法 行政任务 理论范式

    一引言

    行政组织法是行政法学理论体系中的重要组成部分传统行政组织法理论关注行政组织的主体资格职权相互关系?#20219;?#39064;意在从主体层面保障行政组织对外作出的行政行为的合法性传统行政组织法理论解决了行政职权获得和责任归属问题成为行政法体系的逻辑起点但在面对中央和地方政府机构改革等现实问题?#20445;?#22312;话语体系?#27835;?#24037;具等方面捉襟见肘为此有必要实现行政组织法的学理革新增强行政组织法理论的包容性回应性

    2018年的国务院机构改革在市场监管应急管理环境保护等多个领域都体现了行政任务导向围绕行政任务整合同类?#28595;ܣ?#20105;取实现某一任务的全流程全要素由一个部门负责[1]今后中央和地方的政府机构设置可能从因沿过去的业务领域为主转向任务整合为主政府机构的巨大变化为行政法学提出了许多亟待研究的课题如果行政法学的理论是一个由多元变量决定的函数行政任务至少是自变量之一[2]围绕着行政法如何回应行政任务的变迁如何更好地实现行政任务学界已有不少讨论但是具体到行政组织法领域与行政任务结合的研究却并不多见[3]已有的研究虽然强调行政组织法的任务导向但对于行政任务与行政组织法之间的关系缺乏全面系统的论述本文在行政任务视角下探讨行政组织法的学理革新试图回答两方面的问题第一引入行政任务视角的必要性即在行政组织法研究中为何需要这一视角第二引入行政任务视角的效果即视角的转换会给行政组织法学理体系带来哪些影响

    二行政任务与行政组织的关系

    在学者们的论述中行政任务与行政组织的关系大致是目的与手段的关系行政组织的建构与规制必须以行政任务与目的的达成为出发点任务组织之间必须有匹配性[4]具体?#27492;担?#34892;政任务在一定程度上决定着行政组织的存废规模和结构形态但是行政组织建立之后必然具有自身利益并往往为了自身利益而活动这?#20445;?#34892;政组织的存在会反过?#20174;?#21709;行政任务的履行并成为分配和完成行政任务的结构性前提

    一行政任务与行政组织的设置?#24223;?#21644;重组

    行政组织建设过程中首先需要考虑的是是否需要设置某个行政组织的问题在行政学对组织设置的论述中?#28595;?#30446;标?#36158;?#26159;需要考虑的首要因素行政任务在逻辑上先于行政组织存在因此在组织设置上历来主张因事设位因事择人反对因人设位因位设事[5]当一项公共事务出现需要政府承担相应的行政职责?#20445;?#25919;府就可能通过立法或其他形式设置一个新的行政组织来承担和履行相应的行政?#28595;ܡ?#21516;样当某项行政任务履行完毕或者因为经济社会的变化?#36158;?#26576;项行政?#28595;?#34987;取消?#20445;?#26366;经负责承担和履行该项任务的行政组织就失去了存在的理由例如经过20余年的改革开放通过专业经济部门直接管理企业的体制已经越来越不?#35270;?#24314;立现代企业制度的要求因此在1998年的国务院机构改革中大量裁撤改组了电力煤炭冶金化工等专业经济管理部门

    行政任务也与行政组织的重组密切相关对行政任务的重要性特殊性的强调往往带来一个组织的升格?#20445;?#25110;从原有的行政组织体系中分化出去对相同或类似行政任务的整合又可能?#36158;?#32452;织被合并例如在药品监管领域药监部门与卫生食品等部门的分分合合?#20174;?#30528;不同时期对药品监管任务的性质药品监管与其他相邻领域行政任务的关系的不同认识国?#19994;?#21147;监管委员会从2003年设立到2013年被?#24223;?#20854;?#28595;?#25972;合入国家能源局背后是电力监管究竟在多大程度上具有独立性的问题多轮机构改革实践促使我们审视政府?#28595;?#30340;综合性与专业性思考?#35009;?#26159;同性质的行政任务如何在规范上界定行政任务[6]研究这些问题有助于真正理顺部门职责关系解决?#28595;?#20132;叉问题

    二行政任务与行政组织的规模

    在资本主义社会前期政府所需管理的社会公共事务并不多对应社会分工所建立的行政组织机构在机构构成和人员数?#21487;?#37117;处于一个较小的状态随着政府?#28595;?#30340;扩张行政组织与人员在规模与数?#21487;?#19981;断增加可以说现代行政组织的扩张态势带有必然性[7]行政组织的规模取决于行政任务的数量和复杂程?#21462;?#22312;现代社会政府机构无论如何精简也不可能再回到小国寡民的状态问题不在于组织规模的大小而在于如何实现组织规模与任务的平衡控制行政组织规模不仅是简单缩减政府组织机构的数量而主要是保持组织规模扩增的速度以使其能够与组织任务量达到整体的一致性[8]

    完成行政任务的需要是行政组织规模扩张唯一正当的理由应该根据行政任务的规模合理界定行政组织的规模防止行政组织为了自身利益盲目扩张在这一过程中行政组织法发挥着重要作用在行政组织法定原则之下通过对行政组织过程的规?#35780;?#30830;保行政组织结果的合理和公正行政组织的设置过程中的民主审议预算控制可?#32422;?#23569;行政组织设置的随意性通过法律确定行政组织的合理结构和设置标准可以保障行政组织系统的相对稳定机构编制的约束可以限制行政组织的总体规模[9]总之在实体和程序两个方面行政组织法都可以对行政组织的规模进行控制

    三行政任务与行政组织的结构形态

    数百年来之行政历史与实践显示行政权应以一种合于效?#35270;?#25928;能的方式出现常见的担保效率或效能的行政组织方式为科层式之体制科层制官僚制?#35270;?#20102;行政对社会实施统一管理的需要构成了行政组织的最基本类型在传统的科层制的组织形态之外还存在其他多样化的行政组织形态例如德国的公法人美国的独立规制机构等?#30001;?#19990;纪70年代末开始为了克服官僚制的僵化膨胀低效?#23454;缺?#31471;西方各国发起了声势浩大的新公共管理运动这一运动的一个结果是行政组织的形态日益多样化在政府之外还出现了各种代理机构权力主体和其他政府实体?#20445;?/font>Agencies, Authorities and Other Government Bodies西方各国政府通过将一些实体从传统的纵向组织部门内剥离出来并赋予其部分或全部独立的法律地位并在成立原因资金来源法律和组织形式内部治理结构责任机制?#32422;?#19982;上级主管部门之间的关系等方面进行差异化的处理使不同的行政组织能?#35270;?#21644;应对不同的行政任务[10]

    中国的行政组织形态也经历了一个?#35270;?#34892;政任务发展而分散化多元化的过程改革开放前中国政府建立了与计划经济体制相匹配的条块?#25351;?#30340;行政组织系统改革开放后特别是确立社会主义市场经济之后一部分公共行政权力向企事业单位行业协会等行政机关以外的组织转移同?#20445;?#34892;政系统本身的结构也进行了调整以国务院组织为例从1998年起专业经济管理部门大幅?#20154;?#20943;宏观调控部门的职责加重2008年开始合并?#28595;?#30456;近的部门实行大部制?#20445;?#36825;使得国务院的组织结构与改革开放前有了很大差异在此基础上国务院的组成部门直属机构直属事业单位等各类机构的分类意义初显不同类型的机构不仅仅是行政级别和政治地位的不同更主要的是对应着不同的组织形态政策形成过程和管理模式处理着不同类型的行政任务2018年的国务院机构改革不仅大幅度调整了国务院机构设置更将政府机构改革置于党政军群等各类组织改革的布局下统筹考虑行政权力的结构和边界将更加复杂行政组织的结构形态承担行政任务的组织类型势必更加多元

    总之行政组织的结构形态并非仅有一种也不是一成不变的而是为了?#35270;?#21508;类不同性质的行政任务而呈现多样化的趋势行政组织法学可?#28304;?#20107;各类行政组织形态的基本样貌及类型化特质其与行政任务之间的匹配性关联度的研究进一步地行政任务与行政组织形态两项要素相匹配的过程中是否存在宪法法?#19978;?#21046;立法机关或行政机关是否具有选择最适组织的义务具体的思考路径为何均有必要从公法层面加以讨论

    ?#27169;?#34892;政组织是行政任务完成的结构性前提

    行政组织居于整个国家管理活动的上游它不仅是直接的管理者而且是资源的掌控者和规则的设计者行政组织自身的结构成为行政任务完成的结构性前提如果行政组织的权责清晰结构合理关系顺?#20445;?#37027;么行政?#28595;?#23601;能得到较好的履行行政任务可以得到高质量高效率的处理反之行政组织的无序必然?#36158;?#34892;政管理的混乱产生资源浪?#36873;?#36816;转不灵?#20219;?#39064;无法顺利达成行政目的法规范赋予组织特定结构的同?#20445;?#20063;将影响组织成员的行为因此组织法不仅促成任务的履行同时也引导行政任务的特定方向对行政组织的规制可?#28304;?#28304;头上打造良好的行政管理体制减轻行政过程下游的压力

    必须指出行政任务虽?#29615;?#24120;重要但不是决定行政组织的唯一因素有时甚至不是最主要的因素国家的政治体制财政状况既有的组织体系等因素与行政任务目标一起共同决定着行政组织的设置和改革方向行政权在在国家宪法体制中的定位政府?#28595;?#30340;确定行政组织改革中政治过程的运作是比行政任务更上位的视角并成为确定和理解行政任务的前提

    三行政任务视角法理化的理由

    上文论述了行政任务与行政组织之间的关系这种主要从行政任务与行政组织之间的客观联?#21040;?#34892;论述的进路有可能面临的质疑是使法学混同于行政学社会学为此本部?#20013;?#35201;进一步论述行政任务视角法理化的理由以展示法学研究特有的方法和?#26082;?#23558;行政任务视角引入行政组织法理论有三方面理由在现实层面可以更好地回应和解决行政组织改革面临的法律问题在规范层面行政任务因素本身即蕴含在法规范中在组织法理论上引入任务视角存在规范基础在理论层面行政任务视角的引入可以使行政组织合法性的内涵更为丰富和灵活

    一任务驱动的组织变革面临合法性疑问

    中国的行政体制改革主要是为了应对现实情势的变化而进行的而合法性问题在过去并未得到严谨的考量行政人员的管理方式行政组织设置的法律依据运行机制等方面均存在着现实情况与法律规定之间的张力

    例如2018年的国务院机构改革将国家工商行政管理总局国家质量监督检验检疫总局国家食品药品监?#28966;?#29702;总局等部门职责合并组建国家市场监?#28966;?#29702;总局作为国务院直属机构食品安全法第14条第2款规定国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监?#28966;?#29702;质量监督等部门制定实施国家食品安全风险监测计划?#20445;?#29616;在食品药品监?#28966;?#29702;部门质量监督部门合并成为一个部门法律规定与行政实?#20160;环?#21487;能影响到机构设立重组职责调整和管理执法工作为解决这类问题全国人大常委会作出了关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定国务院作出了关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定国发201817号其应对方法是暂时调整?#35270;?#26377;关法律行政法规规定并加紧法律法规的清理和修改相较于这种事后打补丁的方法行政法学有必要就政府机构改革引发的政府机构与法定职责的脱节的情况加以理论上的阐释并给出更有前瞻性更为系统的应对方案

    行政任务导向的行政组织改革与现存的组织法体系之间的冲突情况并非个案对改革过程中产生的行政组织合法性疑问视而不见不但使得行政组织法理论失去对现实的批判和指导意义而且弱化了组织法的规范效力而要处理规范与现实之间的紧张关系行政任务视角的引入是必要的因为在行政组织改革过程中行政任务是重要的驱动因素从这一视角切入有助于更好地观察和理解现实提供建设性的解决方案发挥法律的引领规范和保?#29486;?#29992;

    二行政任务视角的规范基础

    行政任务视角的引入不仅是为了回应行政组织的合法性评价?#32422;?#34892;政组织立法等现实问题而且在规范上存在依据及解释空间

      1.宪法基础

    我国宪法文本中的精简效率原则?#20445;?#21487;以为行政任务视角的引入提供宪法规范基础宪法第27条第1款规定一切国?#19968;?#20851;实行精简的原则实行工作责任制实行工作人员的培训和考核制度不断提高工作质量和工作效率反对官僚主义该款确立了国?#19968;?#20851;的精简效率原则在我国国家的一切权力属于人民政府的根本目的是为人民服务国?#19968;?#26500;按照精简效率的原则建立才有利于实现它的目的行政机关在逻辑上包含在一切国?#19968;?#20851;之中该款规定当然对行政机关具有规范效力行政组织的规模应该?#35270;?#34892;政任务的需要工作责任制和工作人员的培训和考核制度是提高行政效能的手段工作质量和效率是衡量行政组织是否胜任的标准这一原则的反面是官僚主义?#20445;?#21363;行政组织及其工作人员违背为人民服务的宗旨脱离群众滥用权力或者因循怠惰完成任务质量和效?#23454;?#19979;宪法第27条明确了行政组织与行政任务之间的关系行政组织不是割裂于行政活动独立存在的不是理所当然地应该存在的也不是为了?#32422;?#30340;利益而存在的而是为了完成行政任务而设置以为人民服务为根本目的因此必须以精简效率的原则对其进行管理和控制长期尸位素餐或不能胜任必然会?#36136;?#34892;政组织的合法性

      2.组织法基础

    宪法确立的精简效率原则应该贯穿于行政机关的组织行为活动程序等各个方面并由法律进行具体化例如行政许可法第25条即是这一原则在行政许可领域的体现在行政组织领域该原则体现在国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以下简称地方组织法的多个条款中具体情况如下表

     

     宪法上的精简效率原则在组织法中体现有两方面一是在机构和部门设置上的精简精干的要求侧重于对行政组织规模的控制二是机构和职务设置时的工作需要必要的考量这意味着行政组织的设置包括对任务本身必要性的审查一方面国家不得根据不必要的任务设置行政组织另一方面当行政任务具备必要性?#20445;?#22269;家又不得不作为此?#20445;?#23436;成行政任务的需要即为设置新的行政组织提供了正当性由此引申而言行政组织的设?#20204;?#20917;也应该随着行政任务的需要适时调整

    除法律规定外精简效率原则又在国务院行政机构设置和编制管理条例地方各级人民政府机构设置和编制管理条例等行政法规中进一步明确化因此在中央和地方各级人民政府行政机构设置过程中行政组织与行政任务的协调均属于应该考虑的因素

      3.管理法基础

    国务院组织法地方组织法?#33539;?#34892;政组织设置的程序行政组织的基本类型等做了原则性规定但并不是我国组织法规范体系的全貌在具体的行政管理领域的管理法中规定主管该领域事务的行政组织是我国立法的通行做法?#28304;ˣ?#20027;要有两?#33267;?#27861;方式

    一是规定某领域的管理部门机构的职责但不明确具体的组织名称例如广告法第6条规定国务院工商行政管理部门主管全国的广告监?#28966;?#29702;工作县级以?#31995;ط焦?#21830;行政管理部门主管本行政区域的广告监?#28966;?#29702;工作至于法定权力具体是哪个部门机构行使需要本级政府通过三定规定?#20219;?#20214;进一步确定二是明确规定特定的行政组织管理某项行政事务或者规定设置特定行政组织的条件这属于以立法方式创设新的行政组织从而为该行政组织提供了直接的法律依据例如审计法第7条规定国务院设立审计署统计法第27条规定国务院设立国家统计局通过上述两种通道行政组织法可以与具体的行政管理法发生联系行政管理法的立法目的行政职权行政责任活动方式等均是该领域行政任务的?#20174;常?#22914;何通过形塑行政组织来达成法律设定的任务理应成为法学的关注点

    综上所述在我国宪法组织法和管理法中均存在行政任务行政组织之间的联系行政任务视角并不是存在于法律体系之外而是内化在法律规范之中精简效率原则对行政组织的建构具有一般性的指导和约束作用行政管理法的规定为具体领域内的组织建构提供个别的指引在组织法理论中引入行政任务视角存在坚实的法解释学基础如果不能吸收这一视角反而造成理论体系上的缺失

    三行政组织合法性内涵的拓展因胜任而合法

    如果承认行政组织的构建应该与行政任务相?#35270;?#26159;我国法律体系的一般要求则可以丰富在行政组织法领域的合法性内涵在传统的单向度的形式合法性之外演绎出构建行政组织合法性的另一种进路

    针对公共行政组织建构的合法性问题存在一种传统的行政组织法治主义模式该模式的要义是公共行政组织的建构原则上应当依照民主代议机构按制定的法律或者明确授权来进行就其本质而言它是一种程序论的或形式主义的即把行政组织的合法性奠基于民主代议机关的立法或者授权过程而不论依照法律或授权所形成的具体建构方案是否与人们对特定组织体的实质合法性要求相适配这种模式在方法论上隐含三个相互关联的观念第一单一原因论当前行政组织方面存在的诸多问题甚或一?#24418;?#39064;都可归结于行政组织法的自身不足第二理想的形?#28966;?#33539;主义唯有通过并且完全能够通过法律的建制与完善使混乱的行政组织领域重获一种秩序第三绝对的建构理性主义相信行政组织和合法化可以通过事先的预见设计和规划而实现行政法学界很多关于行政组织法治化行政组织立法完善等方面的讨论均?#20174;?#20102;上述观念在此?#27490;?#24565;下行政组织的合法性是一种单向度的形式合法性所谓形式合法性?#20445;?#26159;指行政组织是否合法取决于其设置是否有组织法规范特别是专门的组织法依据例如在一些论者看来国务院每个部门都需要有一个单行法规才能做到行政组织于法有据所谓单向?#21462;保?#26159;指行政组织的合法性只取决于法律规定而且法规范与行政组织之间是单向的决定关系法律规定之外的因素既不能证成也不能?#21697;?#34892;政组织的合法性这一观念?#20174;?#21040;行政组织法立法论上即是特别强调行政组织法典化主张建立一套涵盖从中央到地方?#20381;?#21508;级各类行政组织的组织法体系

    尽管学界一直热切呼吁行政组织立法多年来却基本没有进展而另一方面行政体制改革仍在?#20013;平?#24182;取得了显著成果这?#24471;?#19978;述一套法治话语难以回应我国行政组织的变革现实坚持单向度的形式合法性标准即使充分运用法解释技术仍有可能无法完满解决行政组织的合法性问题不能很好地处理改革与法治的关系为此有必要在单向度的形式合法性标?#36158;?#22806;寻求建构行政组织合法性的其他途径

    在德国行政组织法上存在合法性证明?#20445;?font face="Calibri">Legitimation理论要旨是任何行政机关及其工作人员必须以特定方式证明并且保障任务职权职责地位的正当性?#32469;?#26159;来源的正当性合法性证明的理论基础是人民主权原则保障机制主要是民主原则和法治原则司法界和学界通说提出了一个积木式的合法性证明系统其基本要求和立场是根据任务的重要性和法律政治事实等方面效果的侧重点分别确定受人民意志约束的不同程?#21462;?#27492;外也有学者提出替代性的合法性证明方法例如可接受性导向和顾客-产出本位等因此在德国法上行政组织的合法性来源不是单一的除立法之外仍应考虑到其他方面的因素共同证成行政组织的合法性

    在我国的语境下亦可以寻求多向?#21462;?#30340;合法性标准从而在行政组织立法之外证成行政组织的合法性在宪法之下可能影响行政组织合法性的因素包括行政组织立法人民代表大会的决定或授权法规规章行政规定中对行政组织的规定行政管理法中关于行政任务的规定行政系统面临的现实情境行政组织完成行政任务的效果行政组织的可问责性等等行政组织是否合法是在上述各种因素的基础上进行的综合判断行政任务视角在此的作用在于它在形式合法性这一向度之外提供了建构行政组织合法性的另一种进路为行政组织合法性提供证明或补强上文已经论述行政任务视角并不是存在于法律体系之外而是内化在法律规范之中的因此在行政组织法领域合法性是由组织法依据与行政任务的考量两个因素共同决定的其中一个因素欠?#20445;?#21017;需要另一个因素来补强同理一个因素?#35282;?#23545;另一个因素的要求即相应减弱在设置行政组织?#20445;?#38500;了组织法依据外其他法规范中对行政任务规定?#32422;?#29616;实?#34892;?#25919;任务的需要亦能为其提供合法性来源在评价行政组织?#20445;?#38500;了组织法依据外行政组织在事实上是否胜任?#20445;?#20063;成为一个重要因素综合上述两个维度可以整理出对行政组织的多种处理方式


    在这一证成行政组织合法性的路径下对行政组织问题的解决是融合建构试验知识积累?#27492;?#21644;再建构等的循环往复过程它关注具体的个别的行政组织法治问题不仅仅考虑形式的合法性更考虑具体的行政组织应当如何设置应当享有哪些权力?#20219;?#39064;在行政体制改革继续?#24179;?#32780;行政组织立法供应?#29616;?#19981;足的情况下引入行政任务视角从另一条进?#26041;?#26500;行政组织的合法性对无组织法依据但是确实出于行政任务需要并且能较好地完成行政任务的组织网开一面?#20445;?#26080;疑可以缓解规范与现实之间的紧张关系并为行政组织法的理性的渐进的完善提供助力

    行政组织合法性内涵的拓展不意味着放弃对合法性的要求首先行政组织设置过程必须符合宪法法律的限制性规定这是行政组织合法性的底线行政组织的设置不能违反法律对行政组织权限的分配承担行政任务的组织类型不能违反宪法法律的预先决定其次行政组织的设置应尽量符合宪法法律的指引性规定考虑到与宪法规定的基本权利?#32422;?#19982;该领域的行政管理法的联系使得行政组织的设置有助于宪法法律规范价值和立法目的的实现再次行政任务的界定原则上应该具有法规范基础可以在法律体系中寻找并确定使行政任务的内涵不会失于空泛和笼统避免以行政任务需要为借口随意设置和变更行政组织通过上述渠道使行政组织在总体上维持一个可控的标准而不是仅凭是否有组织法依据来判断一个行政组织的合法性

    四行政任务视角带来的学理革新

    在社会科学研究中视角往往决定着?#27835;?#19982;研究的理论前提框架和推理结构限定了讨论范围思维路径或逻辑方向同样视角的转换也会引发研究范式的改变将行政任务视角引入行政组织法研究后会对行政组织法的基本理论面貌产生一系列影响在讨论行政任务视角引发的学理革新之前有必要先简要回顾一下中国行政组织法已有的理论范式?#32422;?#23427;们各自是从?#35009;?#35270;角展开行政组织法体系的

    一中国行政组织法研究中的三种范式

      1.行政机关范式

    行政主体理论在我国大陆成为一种范式之前行政组织法的研究存在着另一?#25351;?#20026;传统的范式即以行政机关或行政组织概念为基点和线索统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨与论述由此拓延至整个行政法学体系包括对行政行为行政法律责任及监督行政制度的研究都建基于行政机关或行政组织术语之上即行政机关范式行政机关范式的诞生是受到了早期行政管理法模式的影响在行政主体理论创立后这一范式进行了自我调整并得到了?#26377;?#21644;发展行政机关范?#28966;?#27880;的主要内容包括行政组织法的基本概念的界定与辨析中央和地方各类行政组织的设置程序体系结构类型职权相互关系行政组织法治化的必要性行政组织法存在的问题及完善路径等如果说行政主体范式是面向司法的那么行政机关范式则可以说是面向立法的在行政机关范式下所讨论的问题可以归结为行政组织的法治化?#20445;?#26368;终指向行政组织立法的完善

      2. 行政主体范式

    在中国行政法的理论著作中使用行政主体这一概念最早可追溯到1989进入上世纪90年代之后行政法学的教材中?#36127;?#24517;设行政主体一章从而取代了更早的对行政组织的论述对行政主体概念的典型定义是依法享有国家行政权力以?#32422;好?#20041;实施行政管理活动并独立承担由此产生的责任的组织中国的行政主体理论与行政诉讼被告资格挂?#24120;?#23558;行政诉讼被告确认规则纳入其理论框架中作为确认行政主体资格的核心内容行政主体理论的出现迅速成为1989年行政诉讼法及后来出台的司法解释关于被告资格等条文背后的支撑性原理是判断被告适格变更或追加被告的基本技术在行政主体的范式之下对行政组织的研究紧紧抓住行政组织的法律资格或曰主体资格问题从而摆脱了对复杂的行政系统的组织关系职权编制等白描式的介绍正是这种自我限制使得行政法对行政组织的研究得以同行政学区别开来增强了法学专业色彩

      3. 新行政主体范式

    2000年前后学界认识到中国行政主体理论与国外行政主体理论的差异进而引发了对中国行政主体理论的?#27492;?/font>在?#28304;?#32479;行政主体范式进行批评的同?#20445;?#24456;多学者进行了保留行政主体?#22791;?#24565;但是重构行政主体理论内涵的努力从现有的理论成果来看重构行政主体理论的社会基础是社会治理的多元化公共行政的多样化?#32422;?#34892;政分权与公务分权之必要重构的目标是建立国家与社会中央与地方合法?#23454;?#20998;权基础上的行政主体制度价?#24213;?#27714;是实现公共行政组织的法治化民主化重构的基本思路是第一认可行政扩大化的社会现实承认社会公共行政第二明确行政分权的必要性实施行政分权与公务分权第三参考西方主要国家的行政主体理论建构以合法合理分权为核心的行政主体制?#21462;?/font>本文将这种以分权化和多元化为核?#27169;?#37325;构行政主体概念的研究路径称为新行政主体范式新行政主体范式摆脱了诉讼法的视角拓展了行政组织法的研究范围

    二行政任务视角下的范式革新

    上述三种理论范式各有其假设的前提和价?#31561;?#21521;各自有其发挥作用的场域应该注意到在这三种理论范式中行政任务都是缺位的这不是说上述理论否定行政任务的重要性而是在组织法理论体系中?#25381;行?#25919;任务的恰当位置行政任务不能成为一条线索在行政组织法理论体系中得到展开将行政任务视角引入行政组织法研究后会对行政组织法的基本理论面貌产生一系列影响

    1. 行政组织法研究对象的拓展

    在行政任务视角下行政组织本身不是目的而是达成目的的手段行政组织法的使命就不再是框定作为行政法主体承担行政法责任的组织及其类型而是把所有完成行政任务的组织都纳入其关注的视野这一功能主义定位的行政组织法研究可以考虑新的行政组织类型学在单位制?#24418;?#23436;全消解行政机关与其他承担行政任务的组织之间尚存在千?#23458;?#32533;联系的情况下可以通过观察整理承担行政任务的组织的实?#39318;?#20917;抽象出一定的类型各类承担行政任务的组织也许在狭义的行政组织法上没有法定的地位但是在事实上与行政系统存在着远近不同的关系行政机关调用控制和影响这些组织的手?#25105;?#19981;尽相同某些组织例如依照公司法?#20154;?#27861;设立的公司?#32422;?#25215;担行政任务的私人或许根本无需行政组织法特别是行政组织立法调整但是都是在履行行政任务时可以考虑的组织手段特别是在?#24179;?#22269;家治理体系和治理能力现代化统筹?#24179;?#20826;政军群机构改革的形势下行政组织法的研究对象不应再局限于行政系统之内诸如中国铁路总公司等国有企业证监会等事业单位行业协会等社会组织工会妇联等人民团体各自承担着何种公共?#28595;ܣ?#36866;宜承担何种公共?#28595;ܣ?#22914;何调动各类组织资源共同完成一项任务发挥各类组织在社会治理网络中的作用?#20219;?#39064;均可在行政任务视角下加以讨论这就将行政组织法所关注的行政组织类型从法定形式?#20445;?#29305;别是法律法规规?#29575;?#26435;的形式化标准中解放出来从而拓展了研究对象

    2. 行政组织法关注的法律规范的拓展

    行政组织法是关于公共行政组织的法规范的集合这些规范或集中于专门的组织法或散见于有关各行政部门或领域的立法乃至规范性文件之中已有的行政组织法理论对组织规范的关注偏重专门的组织法而在一定程度上忽视或否定了在具体的行政管理领域中的组织规范或者带有组织法意义的规范例如有的学者在论及行政组织法的渊源?#20445;?#34429;然指出相关法中?#34892;?#22810;关于组织法的内容特别是各类法律中有关于行政机关体制或职权的规定?#20445;?#20294;是在后续的理论体系中并没有进一步讨论也有观点认为在行政运作的有关法律中就行政组织法的问题做出规定是因为行政组织立法的欠?#20445;?#26159;管理机关及其?#28595;?#28151;乱的无奈之举事实上国务院组织法和地方组织法等组织基本法已经很难?#25104;?#34892;政组织的现状各领域的组织管理体制由大量管理法中的组织规范维?#24213;ţ?#24182;通过管理法的修订而得到完善和更新行政管理法中不仅关于管理机构管理体制的规定属于组织规范而且其中关于立法目的行政职权行政责任活动方式的规定都具有组织法意义因为这些规定?#20174;?#20102;某领域的行政任务从而为行政组织的设置提供指引和限制行政任务视角下的组织法研究能弥补传统理论之缺失将组织问题与管理问题结合起来一方面可以结合具体的行政管理领域?#27835;?#22914;何更好地形塑行政组织另一方面?#37096;?#20197;?#27835;?#31649;理法中的组织规范与行政组织基本法的耦合方式从而对整个行政组织法体?#21040;?#34892;更全面系统的把握

    3. 行政组织法理论功能的拓展

    在传统理论中行政组织法发挥着确定行政责任归属保障行政分权依法规范和控制行政组织等功能, 除了上述功能之外行政组织法还应该发?#26377;?#22609;行政组织架构助推行政任务实现行政管理目标的作用施密特阿斯曼教授认为组织法在行政法体系中占有?#34892;?#22320;位法治国?#20197;?#20219;清楚及效率之要求与民主正当性之要求汇集于组织法行政组织法之目的就在于不断构建公共利益秩序组织法对于行政法体系而言具有双重任务就其建构功能而言组织法将行政建构成法律上的行为体并规范其内部结构就其管制功能而言组织法会影响行政事务处理过程及其决定塑造一种关联管制简而言之行政组织法在规, 范和控制行政组织的功能之外还应该为政府规制和国家治理提供支持就国内目前的研究状况而言行政组织法理论主要强调了行政组织法的前一种功能通过引入行政任务视角行政组织法可以承担起后一种功能即为政府规制和国家治理提供组织体系上的保障促进行政机关合理?#34892;实?#25191;行行政任务满足不断增长的行政多样性公开性动态性的要求

    4. 行政组织法理论框架的拓展

    除了行政组织的法治化之外在法治范围内更好地促进行政任务的实现?#20445;?#21487;以成为贯穿行政组织法理论的另一条主线围绕行政任务就行政组织的设置内部运作财政人员和监督方式作出全面规范在这一理论框架下行政组织法可以摆?#36873;?#29616;状问题完善的立法论思路转而在给定的规范体?#30340;ڣ?#23547;求可资利用的达成任务目标的组织手段其?#27835;?#24605;路为行政任务的?#27835;?#34892;政组织形态的选择宪法法律的检验这种双线的理论框架契合了上述行政组织法理论的双重功能增加了组织法理论的解释力和?#27835;?#21147;

    通过以?#19979;?#36848;可以发现从行政任务视角切入的行政组织法理论在研究视角法律规范功能定位理论框架等方面与传统的组织法理论有着不同的?#26082;?#21487;以成为一种不能被既有的理论范式所吸纳的全新范式将行政组织作为实现行政任务的手段探寻行政任务与行政组织手段之间的联系在合法性前提下使行政任务的达成主导行政组织的建构成为这一范式的核心?#27835;?#26694;架本文称之为任务-组织范式

    五结语行政组织法研究中的多元路径

    任务组织范式与上文提出的三种行政组织法理论范式进行对比可以整理出如下表格


    与自然科学不同在社会科学领域不可能存在一种放之四海而皆准的范式多元的范式可以使我们从不同的视角探究不同的理论问题从行政任务角度研究行政组织法并不排斥从其他角度对行政组织法的研究立足于行政诉讼的行政主体范式立足于分权的新行政主体范式立足于立法的行政机关范式与本文所倡导的立足于行政任务的行政组织法研究不是非此即彼的关系完全可以互相配合互相补充在不同的领域发挥各自的功能和价?#25285;?#20849;同促进行政组织法理论的体系化精?#23500;?/span>

    倡导行政任务视角下的行政组织法研究不意味着行政组织法定的基本原则和人民主权基本逻辑的改变公共行政组织受制于法治原则应在理念和制度上予以彰显规范和控制行政组织的控权面向仍应成为行政组织法的首要功能政府向人大负责受人大监督应成为我国政府责任的一种基本结构任务导向的行政组织的设置和运行必须符合宪法和法律的规定接受宪法和法律的检验在此基础上合理分配行政组织权区分法律保留的事项人大可授权的事项?#32422;?#34892;政机关可自主决定的事项赋予行政系统在组织领域内一定的灵活性将单纯的通过组织法立法的控制转为以行政组织的可问责性(accountability)为核心的多渠道控制从而维持对行政组织的整体控制水平


    注释:
    * 本文是教育部人文社会科学青年基金项目行政任务变迁视野下的行政组织法革新研究?#20445;?#39033;目编号18YJC820028和中央高校基?#31350;?#30740;业务?#36873;?#25105;国中央政府组织法的完善路径研究?#20445;?#39033;目编号3122018R002的阶段性成果并受中国民航大学科研启动基金资助2017QD25X
    中共十九届三中全会通过的中共中央关于深化党和国?#19968;?#26500;改革的决定提出优化党和国?#19968;?#26500;设置和?#28595;?#37197;置坚持一类事项原则上由一个部门统筹一件?#34385;?#21407;则上由一个部门负责
    本文所称的行政任务?#20445;?#26159;指行政部门依据法规范所承担或者以合法的方式执行的所有事务参见陈爱娥国家角色变迁下的行政任务?#23545;?#26086;法学教室第 3 期2003 年1 月
    这方面的成果如胡敏洁给付行政与行政组织法的变革立足于行政任务多元化的观察浙江学刊2007年第2期郑春燕行政任务变迁下的行政组织法改革行政法学研究2008年第2期朱新力唐明良等行政法基础理论改革的基本图谱合法性与最?#30740;ԡ?#20108;维结构的展开路径法律出版社2013年第64-82页新近的成果如袁文峰论行政形式自由选择权财经法学2018年第1期
    参见[日]?#25105;?#23439;行政组织法杨建顺译?#26412;?#22823;学出版社2008年第1-2页?#25442;平?#22530;行政组织法论台?#20445;?#32752;芦图书出版有限公司2005年第25页李昕作为组织手段的公法人制度研究中国政法大学出版社2009年第3页
    郭圣莉应艺青编著行政组织学华东理工大学出版社2012年第45-46页
    参见宋华琳政府?#28595;?#37197;置的合理化与法律化中国法律评论2017年第3期
    参见郭圣莉应艺青编著行政组织学第19-20页
    教军章韩兆坤高红编著行政组织学通论高等教育出版社2015年第144页
    十九届三中全会指出要?#24179;?#26426;构编制的法定化强化机构编制管理刚性约束加大机构编制违纪违法行为查处力度参见中共中央关于深化党和国?#19968;?#26500;改革的决定
    经济?#29486;?#19982;发展组织分散化的公共治理代理机构权力主体和其他政府实体 国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译?#34892;?#20986;版社2004年第5-6页
    与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同这次机构改革是全面的改革包括?#22330;?#25919;府人大政协司法?#21644;Q?#31038;会组织事业单位跨军地中央和地方各层级机构刘鹤深化党和国?#19968;?#26500;改革是一场深刻变革人民日报2018年3月13日第6版
    朱新力唐明良等行政法基础理论改革的基本图谱合法性与最?#30740;ԡ?#20108;维结构的展开路径第82页
    以迈耶为代表的概念行政法学的100年努力方向就是跳出问题陷阱就是不再就事论事而是?#36873;?#20107;与理分开?#36873;?#38382;题与方法分开?#20445;澳?#21069;由一些行政法学者撰写的政府管制论文已经有了这种回到100年前行政学的征兆也许他们还没有意识到?#20445;?#20110;立深概念法学和政府管制背景下的新行政法法学家2009年第3期
    2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过
    根据司法部的初步梳理这次机构改革涉及众多行政机关法定职责的调整需要修改或者?#29616;?#30340;行政法规有230多部参见?#31471;?#27861;部有关负责人就<国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定>答记者问2018年6月6日法制网http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2018-06/06/content_7563326.htm?node=209082018年11月7日最后访问
    参见李洪雷深化改革与依法行政关系之再认识法商研究2014年第2期
    参见蔡定剑宪法精解第二版法律出版社2006年第225页
    该条规定经国务院批准省自治区?#27605;?#24066;人民政府根据精简统一效能的原则可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权
    关于宪法上效率原则与国家任务的论述参见陈征简析宪法中的效率原则?#26412;?#32852;合大学学报人文社会科学版2014年第4期
    参见国务院行政机构设置和编制管理条例第4条地方各级人民政府机构设置和编制管理条例第8条
    参见沈岿公法变迁与合法性法律出版社2010年第5565-69页
    参见张迎涛中央政府部门组织法研究中国法制出版社2011年第173207-210页江国华张彬国务院部门组织法体系的历史必然与实践逻辑社会科学动态2017年第5期
    [德]?#26680;?#8226;J.沃尔夫奥托•?#31361;?#22827;罗尔夫•施托贝尔行政法第三卷高家伟译商务印书馆2007年第58页译者注Legitimation也被译作正当化?#20445;?#20915;定的可接受程性当事人的参与决定与组织结构的?#35813;?#24230;?#32422;?#34892;政的公开性都属于民主性之行政组织法的形成要件参见陈爱娥行政任务取向的行政组织法?#23545;?#26086;法学教室第5期2003年3月
    参见[德]?#26680;?#8226;J.沃尔夫奥托•?#31361;?#22827;罗尔夫•施托贝尔行政法第三卷高家伟译商务印书馆2007年第8084-89页
    这里的表述参考了沈岿教授经验的实质规范主义的论述参见沈岿公法变迁与合法性第70-71页
    例如根据国务院组织法第8条国务院各部各委员会的设立?#24223;?#25110;者合并应由总理提出经全国人大或者全国人大常委会决定事实上1988年以来历次国务院机构改革方案都经全国人大审议并批准
    例如行政强制法第 17条规定行政强制措施权不得委?#26657;?#36825;在很大程度上排除了私法组织履行该行政任务的可能性
    关于国?#19968;?#26500;与宪法基本权利条款的关联参见张翔中国国?#19968;?#26500;教义学的展开中国法律评论2018年第1期
    沈岿重构行政主体范式的尝试法律科学2000年第6期
    参见张焕光胡建?#25285;?#34892;政法学原理劳动人事出版社1989年第七章行政主体?#20445;?#24352;树义方彦主编中国行政法学中国政法大学出版社1989年第三章行政主体
    王连昌主编行政法学中国政法大学出版社1992年第35页
    这一时期较有影响的论文如薛刚凌我国行政主体理论之检讨兼论全面研究行政组织法的必要性政法论?#22330;?998年第6期张树义论行政主体政法论?#22330;?000年第4期沈岿重构行政主体范式的尝试法律科学2000年第6期等
    袁勇国内行政主体理论的创立及其变迁中南大学学报社会科学版2008年第6期
    在新行政主体范式下行政任务的变迁是推动行政组织变迁的动力之一但是它将重心放在行政任务向社会的转移这使得行政任务的变迁构成了行政组织分化的一个背景而不是在讨论具体的组织建构或问题时所需考量的因素
    沈岿监控者与管理者可否合一行政法学体系转型的基础问题中国法学2016年第1期
    沈岿监控者与管理者可否合一行政法学体系转型的基础问题中国法学2016年第1期
    任进行政组织法研究国家行政学院出版社2010年第57-58页
    应松年薛刚凌行政组织法研究法律出版社2002年第19页
    [德]施密特阿斯曼秩序理念下的行政法体?#21040;?#26500;?#32622;系?#35793;?#26412;?#22823;学出版社2012年第225-226页
    参见郑春燕行政任务变迁下的行政组织法改革行政法学研究2008年第2期
    可问责性?#20445;accountability也被译为应责或问责?#20445;?#20854;基本含义参见沈岿行政监管的政治应责人民在?#27169;?#22914;何回应华东政法大学学报2017年第2期[英]科林斯科特规制治理与法律前沿问题研究安永康译宋华琳校第288-293页
    作者简介 贾圣真中国民航大学法学院?#24425;?#27861;学博士
    文章来源浙江学刊2019年第1期
    发布时间2019/1/24
     
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