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    关于草拟中华人民共和国中央人民政府组织法的经过及其基本内容的报告
    ——一九四九年九月二十二日在中国人民政治协商会议第一届全体会议上
    作者:董必武  

    《中华人民共和国中央人民政府组织法》的草案是人民政协筹备会第四小组负责草拟的。本组组长、副组长和组员一共二十五人,参加筹备会的二十三个单位,除了文化界民主人士以外,均有代表参加,民盟、民进和民主教授三单位且均有两位代表参加、六月十八日举行第一次小组全体会,会上广泛地交换了意见,因没有准备,没有参考资料,有点漫谈的性质,于是推举张志让等七人先准备一个讨论提纲,?#21592;?#23567;组全体会上讨论时,可获得若干基本的共同意见。七月八日本小组第二次全体会议,就根据提纲起草委员会所提“政府组织法中的基本问题”进行讨论。对于国家名称,国家属性,政府组织的基本原则民主集中制,目前国家最高政权机关产生的方法,人民政府委员会的组织,最高行政机构的名称,政务院与各部会间应否设立联络指导机关,政务院下面部会数目的多寡,人民革命军事委员会、人民监察委员会、人民法院和人民检察署的组织和隶属关系等问题,逐一讨论,基本意见趋于一致,?#34892;?#24847;见仍留待起草委员会去斟酌,并推定了董必武、张奚若、阎宝航、王昆仑、张志让等五人负责起草政府组织法的初步草案。起草委员会先后开会三次(七月九日、二十九日及八月十七日),并征询了钱端升、王之相、邓初民等专家的意见,写成了政府组织法的草案初稿,乃于八月十七日召开本小组第三次全体会议。修正通过了组织法的初步草案,提交新政协筹备会的常务委员会。八月二十六日第四次常务委员会指定了黄炎培、马叙伦、张奚若、李立三和本人对初步草案再研究修改一次(八月三十日五人小组开会)。九月十三日第五次常务委员会对《中华人民共和国中央人民政府组织法》草案作文?#20013;?#25913;后,在九月十七日新政协筹备会第二次全体会议中作了原则的通过,准备提交中国人民政治协商会议大会上去讨论。

    关于这个组织法草案的总纲,我有以下的?#24471;鰨?#31532;一,?#20154;?#22269;家名称的问题:本来过去写文章或演讲,许多人?#21152;?#20013;华人民民主共和国?#25442;?#28814;培、张志让两先生曾经写过一个节略,主张用中华人民民主国。在第四小组第二次全体会议讨论中,张奚若先生以为用中华人民民主国,不如用中华人民共和国。我们现在采用了最后这个名称,因为共和国?#24471;?#20102;我们的国体,“人民”二字在今天新民主主义的中国是指工、农、小资产?#20934;?#21644;民族资产?#20934;?#22235;个?#20934;?#30340;人,它有确定的解释,这已经把人民民主专政的意思表达出来,不必再把“民主”二字重复一次了。

    第二,要说到国家的属性问题:第四小组的全体组员都觉得这一点应该明确地写在政府组织法之内,国家是统治?#20934;?#38215;压被统治?#20934;?#30340;工具,所以必须把今天人民民主专政中?#20934;?#38388;的关?#21040;?#28165;楚。“工人?#20934;?#39046;导”,“以工农联盟为基幢和“四个?#20934;?#32852;盟”是中国新民主主义的特质,这是大家所同意的。经过毛主席《新民主主义论》及《论联合政府》这两本书的解释,经过他?#28595;?#21313;二月二十五日在中共中央会议上的报告,今年六月十五日在新政协筹备会开幕典礼上的报告和《论人民民主专政》文章中的多次解释,并经过中国人民革命运动的?#23548;?#21508;民主党派在纲领和宣言中的表示,都确定了我们国家的这个特质。

    第三,要?#24471;?#25919;府组织的原则:这个原则是民主集中制,它具体的表现是人民代表大会制的政府。民主集中原则的提出,正是针对着旧民主主义三权分立的原则。欧美资产?#20934;?#25925;意把他们专政的政府?#27835;?#31435;法、行政与司法三个机体,使之互相矛盾,互相制约,?#21592;?#20110;他们操纵政权。旧民主主义的议会制度是资产?#20934;?#20013;当权的一部分人容许另一部分少数人,所谓反对派,在议会讲台上去说空话,而当权者则紧握着行政权柄,干有利于本身统治的工作。这是剥削?#20934;?#22312;广大人民面前玩弄手腕、分取赃私,干出来的一?#21046;?#20154;的民主制度。司法是最精巧的的统治工具,同样是为当权的?#20934;?#26381;务的。我们不要资产?#20934;?#39575;人的那一套,我们的制度是议行合一的,是一切权力集中于人民代表大会的政府。

    第四,在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议,即本会议,执行全国人民代表大会的职权,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。中央人民政府委员会选出后,人民政治协商会议选出的全国委员会即成为国家政权以外各党派、各人民团体的协议机关。

    第五,本法草案所规定的中央人民政府委员会的职权,各国宪法多规定为国?#20197;?#39318;的职权。我们觉得本法草案的规定,更能充分表现民主的精神。

    第六,中央人民政府委员会辖政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。关于政务院的名称,原来有人主张用国务院,但国务院包括军事,不太合适;有人主张用行政委员会,但中央人民政府委员会是委员会,最高行政机关下还有指导性的委员会一级,其下还有各?#27835;?#21592;会,这样名称容易混淆。至于部长会议或部会长会议也不合乎我们的?#23548;剩?#22312;我们的最高行政机关中,部长不一定是政务委员。所以最后我们仍采用了政务院的名称。

    对本法草案的第一章,我要?#24471;?#30340;,就是以上六点。

    关于第二章中央人民政府委员会,我想作下列三点的?#24471;鰨?#31532;一,中央人民政府委员会设主席、副主席而不设主席团,也不设常务委员会。苏联实行联盟制,有十六个共和国,每一共和国在中央有一位副主席,所以自然组成了主席团。我们没有这个事实,也就不必仿行此制。至于日常事务,有中央人民政府委员会互选之秘书长领?#21450;?#20844;厅人员经常处理。

    第二,第七条九款甲项,政务院总理的名称在第四小组的会议中曾有所讨论,大多数组员认为如称院长易与法院院长、科学院院长混淆,大家尤其不赞成我们新的行政首长与国民党反动派的行政院长用同一个名称,所以草案中采用了政务院总理的名称。

    第三,第七条九款乙项?#23567;?#25209;准任免”的字样。因为有的行政区和省市的人民政府,其主席、副主席如果是选举出来的,则中央人民政府只批准其任命。后面第十五条五款也仿此。

    关于第三章政务院,这里预备作以下四点的?#24471;鰨?#31532;一,政务委员得兼任各部部长及各委员会主任,这就是说,部长和主任委员不一定是政务委员。我们政务院下有三十个部、会、院、署、行,如果他们的首长都是政务委员,再加不管部的政务委员,则政务委员人数太多,政务会议也就不易开好。

    第二,关于联系与指导性的委员会,如政法、财经、文教等委员会是否列一级的问题,在第四小组的讨论中,曾经有三种意见?#28023;ǎ保?#31639;作一级,象现在组织法上所写的那样;(2)不算一级,不发号施令;(?#24120;?#19981;规定是否算一级,由事实发展去决定。现在政务院下有三十个部门,如每周一次政务会议,一个部门的工作,每月无法轮到讨论一次。为了弥补这个缺陷,?#22763;?#23450;把它列为一级,?#21592;?#32852;系和指?#21152;?#20854;工作有关的各部门工作。这样,各部门的工作是受双重领导,一 方面受政务院的领导,另一方面?#36136;?#20854;所隶属的指导委员会的领导。

    第三,人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的,与检察署不同。有人主张它应隶属中央人民政府委员会,地位高些,职权?#27493;?#22823;;也有人主张它隶属政务院,比直接隶属于中央人民政府委员会更好些,因为与行政机关接近,熟习?#23548;是?#20917;,更便于执行职务,而且人民监察委员会所起作用之大小,?#23548;?#19978;要看主持者是否负责及此机构是否被重视而定。我们同意后一主张,所以起草?#26412;?#25226;监察委员会列在政务院下。

    第四,政务院下设的专管行政部门共有三十个,这因为我们的人民共和国应转向建设,不能不多设几个部门去管财政经济的工作。我们还?#34892;?#22810;工作部门没有列为政务院专管行政部门,如?#29486;鰨?#22914;盐务等都属于这一类。我们在草案第二十二条规定有中央人民政府委员会对于政务院的各委、部、会、院、署、行、厅于必要时得决议增加减少或合并之的规定,有了这样有弹性的条文,政府便好办事了。

    最后我想对组织系统表简单?#23548;?#21477;:

    中国人民政治协商会议的全体会议虽然选举中央人民政府委员会,但在人民政府委员会选出之后,?#27425;?#34892;使全国最高政权的机关,所以组织系统表中用虚线表示其关系。中国人民政治协商会议全体会议闭会后的全国委员会对政府仅提出建议案,故亦以虚线表示之。

    政务院下,政治法律、财政经济、文化教育和人民监察四个委员会,地位较高,故在图中的部位亦较高。政治法律委员会所指导的部门以黄色实线表示之;财政经济委员会所指导的部、行、署以红色实线表示之;文化教育委员会所指导的部、院、署则?#26376;?#33394;实线表示之。政务院对三个指导性的委员会,人民监察委员会及各部、会、院、署、行均有直接指挥之权,以黑色实线表示之。外交部对情报总署,财政部对人民银行,贸易部对海关总署有监督指导之权,亦以黑色实线表示之。

    中央人民政府组织法草案已印发了,请各代表先生审查后付之公决!

    文章来源:《五星红旗从这里升起》,文史资料出版社1984年版,第519-524页。
    发布时间:2019/2/15
     
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